Пермь, Россия
Агентство деловой информации ''Трейд Ру''
Электронная подпись ЭЦП  
                                   
Аккредитация на ЭТП
                                 +7(342) 298-66-51
Обучение торгам
                                              288-10-99
Госзакупки                                               240-36-08
Допуск в СРО. Сертификация ISO
                                          ekeyperm@mail.ru
Навигация

Система управления

Электронный документооборот

Электронный документооборот

Законодательная база электронного документооборота в Российской Федерации

В информационном обществе взаимодействие с гражданами, хозяйствующими субъектами ориентировано и строится на принципах виртуального дистанционного контакта с использованием электронных форм взаимодействия и, тем самым, реализуется инструментарий так называемого «электронного государства».

При этом основным средством и инструментарием как исполнения органами государственной власти (ОГВ) своих функций и реализации предоставления (оказания) государственных услуг, так и способом реализации прав граждан, физических и юридических лиц, общественных организаций является наличие развитой инфокоммуникационной инфраструктуры на всех уровнях, наличие необходимой нормативно-правовой базы, устанавливающей порядок взаимодействия и обеспечивающей взаимодействие всех субъектов на основе электронного документооборота.

С помощь новых средств и инструментов массовой коммуникации и Интернет ОГВ и бизнес через виртуальную среду могут и в той или иной степени уже решают большой ряд социальных задач на новом качественном уровне.

Строительство «Электронной России» и ФЦП «Информационного общества (2011-2020 годы)» в рамках исполнения органами государственной власти всех уровней своих функций предусматривает оказание широкого спектра государственных услуг хозяйствующим субъектам, гражданам и населению посредством информационно-коммуникационных технологий.

Соответственно, использование сетевых технологий и сети Интернет для решения указанных задач в свою очередь требует установления нормативных предписаний ОГВ и иным субъектам по порядку их взаимодействия и урегулирования порядка предоставления государственных услуг.

Все эти обстоятельства однозначно диктуют необходимость изменения принципов организации и регулирования электронного документооборота, учитывающих особенности инфокоммуникационных технологий.

Здесь можно выделить три основные проблемные области:

  1. Несоответствие действующего законодательства реалиям развивающимся отношениям субъектов, порядка их взаимодействия на основе использования ИКТ и интерактивной виртуальной доверенной среды.
  2. Проблемы строительства единого информационно-правового пространства РФ, доверенной интерактивной среды оборота электронных документов (ЭД), включающей механизмы идентификации и проверки полномочий уполномоченных лиц и обеспечивающей оборот юридически значимыми ЭД на всех уровнях и между субъектами отношений на основе единых стандартов и регламентов. Это, в частности, между ОГВ на всех уровнях, между ОГВ и хозяйствующими субъектами и гражданами, между хозяйствующими субъектами, гражданами.
  3. Отставание законодательной базы, регулирующей порядок организации электронного документооборота в целом и предоставления государственных услуг в электронной форме в частности.

1. Правовые проблемы развития инфокоммуникаций в России и единого информационно-правового пространства

Широкое распространение современной техники и информационных технологий, процессы интеграции и конвергенции сетей, ужесточение конкуренции привели к переоценки многих казалось бы, незыблемых сущностей. Например, снизилась потребительская ценность традиционных услуг связи. Лавинообразно стал расти спрос на сетевые интерактивные услуги. Потребителей-пользователей стали интересовать не столько собственно услуга связи, а те сервисы и их информационное содержание, отвечающее потребностям конкретного пользователя сети. Соответственно появились операторы, реализующие иные функции и бизнес-модели, а коммуникационная отрасль приобрела новое качество.

С развитием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), Интернета появляется все больше и больше «серых» и «черных» зон, где отношения субъектов, как правило, не вписываются в действующее законодательство, регулирующее как ИКТ в целом, так и телекоммуникации, и часто ему противоречат.

Возникла и развивается иная техническая и технологическая инфраструктура сетей. На базе Интернета возникает и развивается совершенно новая система отношений между теми или иными субъектами. Все это вместе существенно усложняет системное взаимодействие участников коммуникаций.

ИКТ прочно вошли, встроились и развиваются в системе государственного управления. Органы государственной власти (ОГВ) самого разного уровня в той или иной мере при реализации своих функций и полномочий уже сегодня широко используют сетевые ИКТ, реализуя модель так называемого «электронного правительства», в том числе и в сфере организации предоставления и оказания хозяйствующим субъектам, гражданам и населению широкого спектра государственных сервисов и услуг.

Однако действующее законодательство РФ не отвечает ни текущим потребностям, ни потребностям завтрашнего дня.

Так, например, о каком едином пространстве доверия можно говорить, если до настоящего времени нет единой корневой системы удостоверяющих центров во главе головным УЦ уполномоченного федерального органа. А ведь ФЗ «Об ЭЦП» предусматривает такую инфраструктуру открытых ключей ЭЦП и вот уже скоро будет 9 лет, как этот закон действует.

В качестве примера, касаемого инфокоммуникаций, можно также еще привести ФЗ «О связи», анахронизм которого с каждым годом становится все очевиднее и постоянные латания его коллизий только подчеркивают необходимость разработки проекта и принятия федерального закона «Об инфокоммуникациях» на иных принципах и IP технологиях построения разного рода сетей и сетевых сервисов.

Кроме того, следует учитывать и тот факт, что уже существующие многообразные отношения в сфере инфокоммуникаций подпадают не только под гражданские правоотношения (частное право), но под публичные, в т.ч. и под административные правоотношения.

На первом этапе следует, как альтернативу Интернет (но действующей параллельно), обосновать необходимость и заложить основу развертывания в РФ государственной доверенной федеральной открытой сети.

Такая открытая национальная IP-сеть (национальный сегмент или пространство), построенная на совокупности сетей операторов РФ и доверенная среда, которая должна функционировать параллельно сети Интернет, будет строится и действовать на основании закона, подконтрольна и управляется государством и в которой исключена анонимность.

В такой сети должна быть полностью исключена анонимность, все субъекты взаимодействия как физические лица, так и должностные лица ОГВ и их электронные адреса должны быть зарегистрированы в федеральных базах данных и дата-центрах и персонифицированы посредством применения разного рода идентификаторов (электронных социальных карт), виртуальных «личных кабинетов» и пр. В такой доверенной среде можно организовать юридически значимый оборот электронных документов с применением простых видов электронных подписей, что существенно расширит и упростит процедуры электронного взаимодействия широких слоев населения РФ с органами государственной власти.

Такую сеть целесообразно строить и развивать на основе государственной сети RSNet (Russian State Network). Правовая основа строительства этой сети заложена Указом Президента РФ от 17.03.2008 г. (ред. от 21.10.2008 г.) № 351. Этим Указом Федеральной службе охраны Российской Федерации поручено обеспечивать поддержание и развитие такого сегмента сети «Интернет». Приказом ФСО РФ от 04.09.2009 г. № 487 сегменту информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации присвоено имя RSNet (Russian State Network). Этим же приказом утверждено Положение о сети RSNet.

В рамках RSNet возможно создать национальную единую базу данных универсальных идентификаторов (URI), как «корневыми» идентификаторами органов государственной власти и МСУ (в обязательном порядке), юридических и физических лиц, их ресурсов, сервисов и официальных электронных E-mail адресов с построением системы авторизации в сети абонентов-пользователей мобильных телефонов и их SIM-карт (ENUM). В такой доверенной среде, контролируемой государством, можно будет достаточно просто организовать оборот и обмен юридически значимыми ЭД, причем не только на основе использования электронной цифровой подписи (ЭЦП), но и без ЭЦП.

Это очень важно, поскольку это упрощает процедуры электронного обращения граждан и населения в ОГВ и МСУ, упрощает реализацию ОГВ, МСУ и иными субъектами государственных и иных услуг гражданам и населению, где их реализация требует документального оформления и такие ЭД далеко не всегда необходимо и нужно защищать ЭЦП, что достаточно затратно. Далеко не все граждане-пользователи сети как и многие малые предприятия, индивидуальные предприниматели и органы МСУ еще очень долго будут не в состоянии или не будут иметь возможности использовать ЭЦП для подписания своих писем, запросов, деклараций и иных ЭД.

В такой сети ЭД и их оборот будут защищены, представляемые услуги гарантированы с установленным качеством, субъекты несут полную ответственность в соответствии с действующим законодательством, а нарушения требований законодательства сведены к минимуму, поскольку легко выявляются и всегда будут документироваться.

2. По части Законодательной основы предоставления государственных услуг в электронной форме

В информационном обществе взаимодействие с гражданами, оказание государственных услуг, прежде всего, ориентировано и строится на принципах виртуального дистанционного контакта с использованием ЭД и электронных форм взаимодействия, тем самым реализуется инструментарий так называемого «электронного правительства».

При этом основным средством и инструментарием исполнения органами государственной власти (далее ОГВ) своих функций и реализации предоставления (оказания) государственных услуг является электронный документооборот. Однако действующее законодательство РФ сегодня в большей мере ориентировано на традиционные формы взаимодействия на основе документооборота на бумажных носителях и содержит еще достаточно много административных барьеров, а также ограничений по использованию электронных форм взаимодействия. Соответственно, серьезной проблемой является отсутствие необходимой нормативно-правовой базы.

Анализ состояния действующего законодательства РФ показывает, что имеющаяся тенденция перехода на электронные формы взаимодействия требует проведения большой комплексной работы по систематизации законодательства и устранению административных барьеров и ограничений действующего законодательства по всей сфере правоотношений.

Все это также указывает на необходимость разработки проектов ряда новых недостающих федеральных законов, устанавливающих принципы и общий порядок организации электронного документооборота, оказания государственных услуг на основе использования ЭД и электронных форм взаимодействия.

План по реализации Стратегии развития информационного общества Российской Федерации, ФЦП «Информационного общества(2011-2020 годы)» и поставленные инновационные задачи обязывают акцентировать внимание на переход от бумажных форм общения к электронным формам взаимодействия.

Речь идет, прежде всего, об электронном взаимодействии органов между собой и гражданами или организациями при обеспечении и реализации их прав через отраслевые информационные системы или многофункциональные центры, осуществляющие сервисные задачи или отдельные операции путем непосредственного взаимодействия и обмена ЭД.

Однако эти вопросы не урегулированы в должной мере. Соответственно, необходимо разработать и принять отдельный федеральный закон «Об информационном взаимодействии ОГВ и МСУ». Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. N 754 «Об утверждении положения о системе межведомственного электронного документооборота» недостаточно.

Предметом такого закона является:

  • установление общих принципов организации межведомственного взаимодействия ОГВ и органов МСУ на основе использования информационно-коммуникационных технологий и электронного документооборота (в корреспонденции с законом «Об электронном документе»);
  • установление общих требований по порядку документирования в ОГВ и органах МСУ;
  • установление требований к форме и форматам представления ЭД, их реквизитам и атрибутам представления и оборота;
  • установление требований к соглашениям и протоколам взаимодействия;
  • установление общих требований по защите ЭД и порядку применения того или иного электронного аналога собственноручной подписи в зависимости от видов и важности документов и исполняемой функции;
  • установление общего порядка применения электронной подписи должностных лиц и печати ОГВ и органов МСУ в ЭД.

Не так давно Государственной Думой был принят и вступил в законную силу Федеральный закон № 210-ФЗ от 27.07.2010 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и, в его обеспечение, Федеральный закон № 227-ФЗ от 27.07.2010 г. о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием указанного выше Федерального закона. Необходимость принятия указанных актов не вызывает сомнений. Данный акт снял ряд барьеров в части оказания государственных услуг в электронной форме, но не все. В настоящее время, не далее как 08.04.2011 г. вступил в силу Закон «Об электронной подписи».

Сектор информационного права ИГП РАН принимал участие в разработке этих Законов. Много что из наших предложений было учтено, но далеко не все.

Однако указанные Законы еще не в полной мере решает проблему законодательного обеспечения порядка оказания государственных услуг.

Спорными являются и положения о наделении правом ОГВ и МСУ по установлению дополнительных тарифов оплаты за оказываемые услуги помимо тех тарифов государственной пошлины, что установлены Налоговым кодексом РФ.

Этот Закон охватил далеко не все действующие федеральные законы, в которые необходимо было внести изменения. Так например, выпал такой Закон как «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» (утв. ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1).

Не в полной мере доработан ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

3. О необходимости принятия федерального базового закона «Об электронном документе»

Можно отметить, что в Российской Федерации отсутствует внятная государственная политика и система эффективного законодательства, регулирующая правоотношения в сфере организации оборота юридически значимыми ЭД.

Анализ действующего законодательства РФ вместе с указанными выше недавно принятыми актами показывает отсутствие взаимоувязки и гармонизации законодательства в части применения ЭД и электронного документооборота.

При этом в настоящее время действует два Федеральных закона о реквизите электронного документа: ФЗ «Об ЭЦП» (действует до 01.07. 2012 г.) и вступил в силу новый Закон «Об электронной подписи» от 06.04.2011 г., в то время как базовый закон «Об электронном документе» отсутствует.

И это, в то время, когда есть четкое понимание, что государственные и муниципальные услуги невозможно эффективно реализовать иначе, чем посредством дистанционных электронных форм взаимодействия и электронного документооборота. Причем, в большинстве стран СНГ такие законы приняты и действуют еще со второй половины 90-х годов прошлого века.

В настоящее время в определенных кругах, близких к Правительству РФ, сложилось ошибочное мнение, что Российской Федерации специальный федеральный закон «Об электронном документе» не нужен. Достаточно всего лишь иметь федеральный закон «Об электронной подписи». Это в корне ошибочное мнение!

Федеральный закон, предметом которого является узкая область по установлению порядка применения реквизита ЭД не охватывает и не в состоянии охватить предметную область по применению ЭД и установлению общих правил организации их оборота на всей территории информационно-правового пространства РФ.

Государственная Дума, принимая Федеральные законы «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», «Об электронной подписи» в отсутствие законопроектов «Об электронном документе», и «Об информационном взаимодействии ОГВ и МСУ» совершает системную ошибку, отрицательные последствия которой нетрудно спрогнозировать.

Без этих базовых законов государственные услуги в электронной форме на практике трудно будет организовать.

Базовым Законом «Об электронном документе» должны быть определены легальные формулировки терминов единого понятийного аппарата во всей системе законодательства.

Так например, в настоящее время системно не увязаны легальные определения терминов «информация», «документированная информация», «Электронное сообщение» (это информация), «документ», «электронный документ», «печать». При этом, когда мы де-факто имеем и применяем параллельно фактически две формы документооборота традиционный оборот документов на бумажном носителе и электронный документооборот и когда одна форма перетекает в другую, нарушается преемственность форм представления электронных документов на основе их функциональной эквивалентности традиционным формам документов. Традиции, преемственность и наработанная практика ДОУ, что очень важно в переходной период использования обоих форм документов, нарушается.

Предметом базового федерального закона «Об электронном документе» является:

  • установление общих принципов организации документооборота на основе использования информационно-коммуникационных технологий;
  • обеспечение правовых условий для формирования единого информационно-правового пространства РФ и доверенной среды электронного взаимодействия субъектов РФ;
  • обеспечение принципа преемственности и функциональной эквивалентности с традиционными документами на бумажном носителе;
  • установление общих требований по порядку документирования, требований к форме и форматам представления ЭД и их реквизитам;
  • установление общих требований к атрибутам форм выделения, представления и оборота ЭД, позволяющих найти необходимый документ среди массы других ЭД;
  • установление требований по порядку применения, передачи и получения ЭД;
  • установление норм, определяющих что есть электронная копия традиционного документа и что есть распечатанная копия электронного документа, а также установление порядка перехода и оформления документов на бумажных носителях в электронную форму и обратно;
  • установление правовых режимов баз данных и формируемых на их основе информационных ресурсов;
  • установление требований по порядку оформления копий ЭД (распечаток на бумажном носителе, трансформации документов в иные форматы);
  • установление общих требований по защите ЭД и порядку применения того или иного электронного аналога собственноручной подписи в зависимости от видов и важности документов;
  • установление общего порядка применения электронной подписи должностных лиц и печати юридических лиц в ЭД.

В законе также необходимо сформулировать нормы в части:

  • установления общего права представлять ЭД (или электронные копии документов на бумажном носителе) там, где закон или иной нормативный правовой акт требует представления документа на бумажном носителе (за исключением случаев, когда закон устанавливает прямой запрет на использование ЭД);
  • установления общей отсылочной нормы о том, что все иные действующие Федеральные законы РФ, действуют в той части, в какой они не противоречат нормам и требованиям закона «Об электронном документе».

Приняв такой закон можно было охватить все действующее законодательство РФ (т.к. разрабатывать и принимать соответствующие поправки во все действующее законодательство РФ (включая ведомственные НПА) неподъемная задача).

4. Юридическая значимость ЭД и проблемы применения электронных аналогов собственноручной подписи

Юридическая сила, как официальных документов, так и прочих индивидуальных актов обеспечивается их соответствием требованиям, установленным законом, и наличием вытекающих из них необходимых реквизитов. Одним из обязательных и важных реквизитов документа, обеспечивающим юридическую силу документа, являются собственноручная подпись физического или должностного лица, составившего документ, отображающая волю и согласие подписавшего лица по отношению к содержанию документа. По реквизиту «подпись» идентифицируется подписавшее документ лицо, оцениваются его полномочия.

Такая же функция электронной подписи и в ЭД. Но тут следует обратить внимание на следующий момент. В отличие от собственноручной подписи, в ЭД на реквизит «электронная-цифровая подпись», «усиленная» и «квалифицированная» подпись наложили дополнительную функцию — защиту ЭД от несанкционированных изменений, которая технологически и процедурно сопряжена с ЭД при подписании этого ЭД. Т.е. ЭЦП в обороте ЭД выполняет несвойственную функцию по защите ЭД. При этом как то акценты сместились именно на эту несвойственную функцию защиты документа.

Использование закрытых и открытых ключей электронной цифровой подписи в соответствии и с ФЗ «Об ЭЦП» № 1 от 10.01.2002 г., и с ФЗ «Об электронной подписи» № 63-ФЗ от 06.04.2011 г. подразумевает и требует наличия развитой территориально-распределенной инфраструктуры корневых удостоверяющих центров (УЦ), позволяющих организовать автоматизированную проверку действия сертификатов владельцев ключей подписи (чего нет в наличии).

В электронном документообороте далеко не все виды документов требуют высокотехнологичных (которые, как правило, и высоко затратны) способов защиты ЭД и идентификации подписи подписавшего лица. Реализация алгоритма ЭЦП по ГОСТ Р 34.10-2001 достаточно затратна, требует применения специального программного и аппаратного (закрытый ключ) обеспечения, обучения и определенных навыков. Использование электронной цифровой подписи для большого слоя граждан и населения еще непосильная и нереальная задача в обозримом будущем. В доверенной сети и среде процедуры защиты электронных документов вполне возможно и нужно отделять от собственно процедуры подписания документа.

Применение ЭЦП и высоконадежной криптографической защиты ЭД в соответствии с требованиями Закона в связи с отсутствием норм по биометрической привязке закрытого ключа подписи к владельцу сертификата ключа не увязывается и сводится на нет возможностью и легкостью передачи закрытого ключа подписи и подписания документов неуполномоченными третьими лицами.

Практика применения ЭЦП показывает, что массовое использование ЭЦП, а также усиленных и квалифицированных электронных аналогов собственноручных подписей защищающих ЭД на основе применения открытых и закрытых ключей и криптографического преобразования нереально. Особенно нереально в части массового использования таких алгоритмов населением, гражданами и прочими физическими лицами. Практика Российской Федерации (ОГИЦ), а также практика Европейского Союза показывает, что данная категория субъектов при взаимодействии с ОГВ обходится и будет обходится простыми видами электронных подписей.

Тем не менее, тенденция и ориентация на применение ключевых пар и криптографических преобразований (т.е. опять же на ГОСТ Р 34.2001) при использовании неквалифицированной и квалифицированной подписи осталась в новом Законе «Об электронной подписи». Нормы этого Закона к сожалению в целом не создают ясного порядка, вносят некий «хаос», который необходимо будет «разгребать» подзаконными НПА Правительства РФ и ведомств, что в отсутствие базового федерального закона «Об электронном документе» сделать на основе единых принципов будет нереально.

Следует также помнить, что электронная подпись в соответствии с требованиями и старого и нового Закона не является универсальной подписью, регистрируется в определенном удостоверяющем центре и как правило используется в пределах одного определенного ведомства.

Соответственно, у одного и того же лица подписей и действующих сертификатов электронной подписи может быть до бесконечности много. Все это нарушает преемственность при организации оборота электронных форм документов и не способствует повышению эффективности электронного документооборота.

В тоже время, отдельные виды ЭД, обращаемые как при переписке, так и при осуществлении государственных услуг хозяйствующим юридическим лицам, гражданам и населению не требуют сверхвысокой степени защищенности, которую обеспечивает ЭЦП.

Разработка и принятие вышеуказанных проектов федеральных законов не отменяет проведение огромной работы по разработке изменений и дополнений в части приведения в соответствие действующего законодательства РФ в соответствие с нормами предлагаемых проектов законов и снятию административных барьеров и ограничений по применению ЭД и электронного документооборота по всему спектру законодательства РФ.

В этой связи, прежде всего, потребуется существенно дополнить или принять новую редакцию Закона «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» (утвержденными ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1) ряд специальных федеральных законов по государственной регистрации записей актов гражданского состояния, государственной регистрации тех или иных прав, объектов, договоров в части установления норм, легализующих порядок и процедуры форм нотариального заверения ЭД и электронной государственной регистрации.

В бизнесе, в расчетах и в банковской деятельности сегодня наиболее широко используются ЭД и электронный документооборот. Однако в настоящее время при возникновении споров при необходимости обращения в суд того или иного субъекта, суды первичные ЭД не принимают и не исследуют. Соответственно, в АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ и иные подзаконные акты Высших судов необходимо вносить изменения и дополнения в части формирования электронных дел и порядка исследования и приобщения ЭД к материалам судебного дела.

Таким образом, при строительстве «Электронного государства», информационного гражданского общества и для успешного завершения административной реформы практической реализации предоставления государственных и муниципальных услуг при приоритетном использовании электронных форм взаимодействия граждан, иных физических лиц и организаций с ОГВ и МСУ для закладки систематизированной нормативной базы для развития гражданского информационного общества неотлагательно необходимо:

  1. Таким образом, при строительстве «Электронного государства», информационного гражданского общества и для успешного завершения административной реформы практической реализации предоставления государственных и муниципальных услуг при приоритетном использовании электронных форм взаимодействия граждан, иных физических лиц и организаций с ОГВ и МСУ для закладки систематизированной нормативной базы для развития гражданского информационного общества неотлагательно необходимо:
  2. Разработать проекты и принять, желательно одним пакетом, следующие недостающие федеральные законы:
    • ФЗ «Об электронном документе»;
    • ФЗ «Об информационном взаимодействии ОГВ и МСУ».
  3. Разработать и принять изменения и дополнения по устранению административных барьеров и ограничений по применению ЭД и электронного документооборота по всей структуре органов государственной власти, судебной и нотариальной системе, по всем отраслям и всему спектру действующего законодательства РФ включая ведомственные НПА;
  4. Построить и развивать подконтрольную государству сетевую инфраструктуру информационно-правового пространства — доверенную сеть и среду взаимодействия идентифицируемых субъектов (например, на базе государственного кириллистического домена «.рф»), ориентированную на применение простых видов электронных подписей.                                                                                                                                                                                                                                                                      Источник: Госбук